Komentarz PIGEOR do ekspertyzy „Koncepcja funkcjonowania klastrów w Polsce”

ME przedstawiło do publicznych konsultacji ekspertyzę „Koncepcja funkcjonowania klastrów w Polsce” przygotowaną przez Krajową Agencję Poszanowania Energii S.A. (lider konsorcjum), WiseEuropa-Fundację Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych i Europejskich oraz ATMOTERM S.A., przy udziale Krajowego Instytutu Energetyki Rozproszonej. Materiał ma być podstawą do dyskusji na temat rozwoju klastrów energii, czyli lokalnych autonomicznych systemów energetycznych.

Wobec wyzwań stojących przed polską energetyką, konieczność zwiększenia udziału w miksie energetycznym rozproszonych źródeł energii, wykorzystujących zasoby lokalne, w tym w szczególności odnawialne źródła energii wydaje się być oczywista. Służyć temu może rozwijanie koncepcji klastrów energii, promowanej przez Ministerstwo Energii i przyjmowanej z dużym zainteresowaniem przez samorządy i innych uczestników rynku energii.

Ekspertyza stanowi dobry krok w kierunku upowszechniania wiedzy w tym zakresie, przedstawiając szereg analiz i scenariuszy oraz wskazując na problemy i przeszkody (choć nie zawsze wprost), które mogą uniemożliwić rozwój klastrów. Niestety brak w niej precyzyjnych odpowiedzi na szereg ważnych pytań, które już stawiają lub będą zmuszeni postawić przyszli organizatorzy/twórcy tych systemów energetycznych. Można nawet chwilami odnieść wrażenie, że mimo wielokrotnie powtarzanej tezy o sensowności tej koncepcji, Autorzy ekspertyzy sami nie wierzą w powodzenie jej realizacji w Polsce.

W szczególności brak w ekspertyzie precyzyjnej odpowiedzi na pytanie, w jakim celu/celach miałyby powstawać klastry i jak zapewnić trwałość ich funkcjonowania. W rozdziale 1 podjęto próbę przeanalizowania tej kwestii, ale wyniki tej analizy raczej nie zachęcają do podejmowania takiego wysiłku. Tabela nr 1 zawiera wprawdzie listę takich teoretycznych celów, ale równie dobrze można było je uznać za listę skutków (deklaratywnie pozytywnych), jakie tworzenie klastrów mogłoby spowodować w całej gospodarce i w krajowym systemie elektroenergetycznym, a tylko część z nich może uwidaczniać się na poziomie lokalnym.

Wydaje się, że najlepszym na to sposobem byłaby ich efektywność ekonomiczna oraz wysokie bezpieczeństwo dostaw energii do odbiorców końcowych. Ekspertyza nie pozostawia w tym zakresie złudzeń - w aktualnych warunkach prawno-systemowych i ekonomicznych nie jest to możliwe, a inwestycje we wszystkich scenariuszach cechuje ujemny wskaźnik NPV. Wprawdzie Autorzy zastrzegają, że nie musi to być czynnik rozstrzygający, ale przecież trudno sobie wyobrazić, że w takie przedsięwzięcia zaangażuje się kapitał prywatny lub da się pozyskać kredytowanie na zasadach komercyjnych. Natomiast brak jest w ekspertyzie odpowiedzi na pytanie, jakich to zmian prawnych, organizacyjnych, taryfowych czy własnościowych należałoby dokonać, aby powstały warunki dla rozwoju samodzielnych ekonomicznie (nie wymagających trwałego wsparcia) klastrów.

Jakkolwiek społeczne i w jakiejś mierze gospodarcze korzyści wynikające z powstawania takich jednostek mogą mieć duże znaczenie w wymiarze lokalnym, to już bilans krajowy nie musi być tak pozytywny. Jeśli energetyka rozproszona ma się rozwijać na większą skalę, powinna być opłacalna przede wszystkim dla inwestorów, dzięki radykalnej przebudowie zasad funkcjonowania para-rynku energii (nie jest to rynek w pełnym tego słowa znaczeniu, gdyż podlega on znaczącym regulacjom, w tym w sferze taryfowania, a także jest zdominowany przez wielkie korporacje energetyczne, jak dotąd słabo zainteresowane rozwojem energetyki rozproszonej, zwłaszcza przez inwestorów niepublicznych). Autorzy słusznie ostrzegają, że przy obecnym systemie ustalania opłat za wyprodukowanie i przesyłanie energii, układy rozproszone nie są opłacalne. Słusznie też wskazują na decydującą rolę zewnętrznych kosztów dostawy energii do odbiorcy końcowego, które wynikają z tych regulacji, takich jak taryfy za przesył i dystrybucję, koszty bilansowania itp. Zmiany w tym zakresie, które byłby możliwe tylko w wyniku zmiany prawa mogłyby zapewnić rentowność inwestycji w lokalne układy źródeł rozproszonych.

Autorzy porównują koszty wytwarzania energii jedynie ze źródeł odnawialnych, podkreślając przy tym, że w klastrach mogą uczestniczyć także niewielkie źródła konwencjonalne. Dodanie porównania kosztów energii ze spalania węgla z oze dobitnie wskazałoby, że obecna cena wytwarzania energii nie pozwala na uzyskanie rentowności żadnej technologii, ale jednocześnie pokazałoby jak złudny może być wniosek, że wsparcia potrzebują jedynie źródła odnawialne, jako droższe od energetyki konwencjonalnej. Powyższą tezę potwierdza zresztą projekt wprowadzenia w Polsce rynku mocy z zasady wspierającego energetykę konwencjonalną. To skłania do refleksji, że konieczne jest szersze spojrzenie na rozwój energetyki w Polsce i opracowanie strategii energetycznej Polski, ujmującej zarówno rozwój źródeł scentralizowanych jak i rozproszonych, o co Izba apeluje już od lat.

PIGEOR proponuje skoncentrowanie uwagi na konieczności urealnienia cen energii wytworzonej tak żeby odpowiadały one kosztom produkcji (dziś są na tak niskim poziomie, że każdego rodzaju inwestycje w nowe źródła wymagają wsparcia, żeby uzyskać rentowność, a jednocześnie koszty dostawy energii do odbiorcy końcowego systematycznie rosną) oraz wprowadzenie nowych zasad taryfowania usługi dystrybucyjnej, preferujące źródła zlokalizowane bliżej odbiorcy.

Taka zmiana podejścia do systemu taryf mogłaby pomóc w osiągnięciu rentowności klastrów. Jednak budzi wątpliwości propozycja wprowadzenia oddzielnej taryfy dla klastrów, jak piszą autorzy np. taryfy K. Wprawdzie miałaby ona służyć finansowaniu działalności koordynatora klastra, ale trudno się oprzeć wrażeniu, że rola tego podmiotu jest zasadniczo przeceniana, gdyż przypisuje mu się funkcje i zadania nie tylko agregatora, ale także co najmniej operatora lokalnego systemu dystrybucyjnego. Jeżeli jednak klastry miałyby powstawać jako lokalnie działające miniatury krajowego systemu energetycznego, a taki model wydaje się być analizowany (i preferowany) w ekspertyzie, to ich rozwijanie nie miałby sensu – brak efektu skali spowodowałby, że układy takie nigdy nie mogłyby konkurować z większymi systemami dystrybucyjnymi.

Konieczne jest oderwanie się od koncepcji organizacyjnych wytworzonych i utrwalonych w przeszłości i poszukiwanie nowego modelu funkcjonowania systemu energetycznego, w którym podstawowe znaczenie odgrywają bilateralne lub multilateralne porozumienia odbiorców i wytwórców energii, a system dystrybucyjny jest tylko swoistą „energostradą” zapewniającą, bez żadnych dyskryminacji prawnych i bez instytucjonalnych barier i obciążeń, za względnie niewielką opłatą, możliwość realizacji takiego porozumienia.

Przyjęte założenia, że koszt eksploatacji wewnętrznej sieci dystrybucyjnej w klastrze jest niski mogą się okazać nietrafne, a pominięcie kosztów inwestycyjnych w przypadku klastrów, które mają być lokalizowane na terenach mniej zurbanizowanych, charakteryzujących się co najwyżej średnią gęstością zabudowy, może się okazać niezwykle kosztowne dla organizacji klastra. W krajach takich jak Dania, Szwecja czy Niemcy, głównym czynnikiem powodującym dynamiczny rozwój energetyki rozproszonej, także z udziałem społeczności lokalnych były mechanizmy ekonomiczne zachęcające do tworzenia nowych struktur i jednostek wytwórczych. Poza stałymi, atrakcyjnymi dla inwestorów systemami wsparcia dla instalacji oze, w Niemczech są to preferencyjne zasady opodatkowania dla spółdzielni (nie tylko energetycznych), w Danii były to korzystne warunki dla inwestorów lokalnych (już nie obowiązują, stąd mniejsze jest obecnie zainteresowanie społeczności lokalnych tworzeniem energetyki rozproszonej), w Szwecji wreszcie możliwość zakupu energii przez udziałowców po kosztach ich wytworzenia. Brakuje takich mechanizmów w propozycjach przedstawionych w ekspertyzie. Trudno sobie wyobrazić, żeby bez takich zachęt Państwo namówiło przedsiębiorców do angażowania się w nowe przedsięwzięcia obarczone wysokim ryzykiem inwestycyjnym. Należy pamiętać, że inwestorzy, którzy już zainwestowali w Polsce, zachęceni obietnicami stabilnego wsparcia energetyki odnawialnej, przez brak interwencji rządu zostali doprowadzeni praktycznie do upadłości i konieczności utrzymywania inwestycji z innych źródeł.

Wątpliwości w kontekście zachęcania do inwestycji budzi także rozbudowana i skomplikowana struktura organizacyjna proponowana w analizowanym opracowaniu. Z jednej strony rozważania autorów mogą stanowić dobry poradnik dla jednostek zainteresowanych stworzeniem takiej organizacji, z drugiej jednak trzeba sobie zdawać sprawę, że występuje wysokie prawdopodobieństwo, że takie inicjatywy będą podejmowane jedynie ze względu na nadzieję otrzymania dotacji. Powoduje to ryzyko, że klastry będą powstawały tylko w celu otrzymania finansowania, co stoi w jawnej sprzeczności z przyjętym założeniem opracowania koncepcji klastrów jako jednostek samofinansujących się po zakończeniu okresu wsparcia.

Wydaje się, że autorzy zdają sobie z tego sprawę wskazując w źródłach finansowania przede wszystkim środki pomocowe Unii Europejskiej. Takie podejście może być uzasadnione w przypadku tworzenia klastrów pilotowych, w których kosztem efektywności finansowej można wypróbować nowatorskie rozwiązania, jednak zawiedzie jeśli jest pojmowane jako inicjatywa dynamicznego rozwoju energetyki rozproszonej w kraju.

Zaprezentowany sposób rozliczania energii między stronami (wytwórcy-odbiorcy-koordynator-OSD) sprawia wrażenie, że autorzy nie do końca rozumieją lub świadomie upraszczają (ze szkodą dla wiarygodności wniosków) zasady funkcjonowania rynków energii elektrycznej oraz techniczne właściwości systemów elektroenergetycznych. Zagadnienia związane np. z technicznym (nie tylko handlowym) bilansowaniem energii, czy też utrzymaniem jej parametrów jakościowych i związanych z tym kosztów, zostały w ekspertyzie w zasadzie pominięte. Oznacza to, że na etapie realizacji pomysł autorów okaże się bardziej skomplikowany, a więc i droższy od otrzymanych wyników teoretycznych.

Finalnie chcielibyśmy zwrócić uwagę na problem konieczności utrzymania zasady TPA (third party access) w klastrze. Autorzy ekspertyzy zauważają zasadę TPA tylko w kontekście uwarunkowań prawnych przyłączenia do sieci, tymczasem znacznie poważniejszym zagadnieniem jest kwestia indywidualnego i swobodnego wyboru sprzedawcy energii, który zaoferuje najkorzystniejsze warunki sprzedaży, nadal korzystając z sieci energetycznej przedsiębiorstwa sieciowego, z którym są podpisane umowy przesyłowe lub dystrybucyjne. W tym kontekście problematyczna staje się możliwość utrzymania w klastrze odbiorców końcowych, jeżeli inny dostawca, nie będący członkiem klastra zaoferuje im lepszą cenę.