Założenia rozwoju klastrów energii w Polsce
Ekspertyza „Koncepcja funkcjonowania klastrów w Polsce” przygotowana przez Krajową Agencję Poszanowania Energii S.A. (lider konsorcjum), WiseEuropa-Fundację Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych i Europejskich oraz ATMOTERM S.A., przy udziale Krajowego Instytutu Energetyki Rozproszonej nie daje odpowiedzi na tezę postawioną w tytule, natomiast skłania do refleksji nt. zmian, które są konieczne aby umożliwić rozwój energetyki rozproszonej w Polsce.
Wnioski z ekspertyzy prowadzą bowiem do konkluzji, że w aktualnych warunkach prawnosystemowych i ekonomicznych rozwój „energetyki klastrowej” nie jest możliwy. Inwestycje we
wszystkich scenariuszach cechuje ujemny wskaźnik NPV. Zaproponowane rozwiązania organizacyjne są mocno sformalizowane i de facto odwzorowują w mikroskali aktualny model systemu elektroenergetycznego, praktycznie nie odnosząc się do innych obszarów energetyki (ciepło, paliwa). Jednocześnie brak jest w ekspertyzie jednoznacznych wskazówek, jakich zmian prawnych, organizacyjnych, taryfowych czy własnościowych należałoby dokonać, aby powstały warunki dla budowy samodzielnych ekonomicznie, funkcjonalnych i trwałych „klastrów energetycznych”.
Poniżej podjęta została próba przedstawienia najważniejszych zagadnień i kwestii, które należałoby rozstrzygnąć, aby idea „klastrów energetycznych” zaczęła się materializować, choć być może w zupełnie inny sposób, niż wydawałaby się to jej autorom, w momencie tworzenia ustawy o OZE.
Jako podstawowe założenie należałoby przyjąć, że jeśli energetyka rozproszona ma się rozwijać na większą skalę, bez oczekiwania na ciągłe subsydiowanie, należałoby przede wszystkim zapewnić jej systemową opłacalność dla inwestorów, a tym samym tzw. bankowalność ich inicjatyw. Byłoby to możliwe dzięki radykalnej przebudowie zasad funkcjonowania „para-rynku energii elektrycznej”.
Nie jest to bowiem „rynek” w pełnym tego słowa znaczeniu. Podlega on znaczącym wpływom regulacyjnym, w tym w szczególności w sferze taryfowania i struktury opłat. Jest to też segment systemu elektroenergetycznego zdominowany przez wielkie korporacje energetyczne, jak dotąd słabo zainteresowane rozwojem energetyki rozproszonej, zwłaszcza przez inwestorów niepublicznych.
Energetyka rozproszona daje możliwość zaangażowania kapitału prywatnego w rozwiązywanie problemów z jakimi boryka się Polska. Należy sobie jednak zdawać sprawę, że przedsiębiorcy, którzy już zainwestowali w OZE znajdują się obecnie w sytuacji kryzysowej ze względu na brak rządowej interwencji w systemie zielonych certyfikatów. Jeśli rząd planuje włączyć sektor prywatny w rozwój energetyki, konieczne jest najpierw rozwiązanie istniejących problemów.
Przy obecnym systemie ustalania opłat za przesyłanie i dystrybucję energii oraz przy mocno zaburzonym rynku hurtowym energii, który wysyła fałszywe sygnały cenowe, nie odzwierciedlające prawdziwych kosztów wytwarzania, nowe rozproszone układy wytwarzania energii nie są opłacalne. Szczególnie istotna jest w tym zakresie rola opłat systemowo-sieciowych, które powodują, że koszty dostawy energii ze źródeł lokalnych do położonego w ich pobliżu odbiorcy końcowego, są znacznie wyższe niż aktualna oferta spółek energetycznych. Wysokość tych opłat, w zasadzie jednolita w skali kraju, jest w istotnym stopniu kształtowana przez regulacje prawne, ogólnie obowiązujące taryfy za 2 przesyłanie i dystrybucję, koszty bilansowania, straty sieciowe itp. Zmiany w tym zakresie uzależniające w szczególności wysokość tych opłat od wzajemnej lokalizacji źródeł i konsumentów, które mogłyby zapewnić rentowność inwestycji w lokalne układy źródeł rozproszonych, wymagają zasadniczej zmiany filozofii polityki taryfowej, a w konsekwencji odpowiednich zmian w prawie.
Należy wziąć pod uwagę, że zbyt skomplikowane struktury (np. takie jak proponowane we wskazanej na wstępie ekspertyzie) mogą zniechęcać przedsiębiorców do angażowania się w klastry energetyczne. Z teorii ekonomii, ale też z praktyki funkcjonowania klastrów w różnych obszarach gospodarki, można łatwo wyciągnąć wniosek, iż sukces odnoszą te „konglomeraty”, w których wszyscy ich, co do zasady dobrowolni, współuczestnicy uzyskują jakąś, oczekiwaną przez siebie wartość dodaną, której osiągnięcie byłoby trudniejsze lub wręcz niemożliwe, gdyby prowadzili działalność poza klastrami. Klastry wypracowują też z reguły własne zasady funkcjonowania, często tworząc też swoiste systemy reguł i wartości, a wewnątrz-klastrowe struktury organizacyjne powstają zasadniczo tylko wtedy, gdy przynoszą określone korzyści, np. optymalizację pewnych kategorii kosztów, uczestnikom klastra.
Praktyka ta kłóci się w szczególności z koncepcją „koordynatora klastra energetycznego” wskazanego w definicji ustawowej. Sztywność tego rozwiązania organizacyjnego może spowodować, że klastry spełniające wymogi ustawy pozostaną lokalnymi inicjatywami funkcjonującymi tak długo, jak długo będzie można wykorzystywać zewnętrzne środki pomocowe, ale nigdy nie staną się samodzielnymi ekonomicznie jednostkami, zdolnymi do rozwoju i modernizacji, a jednocześnie trwale wspierającymi transformację systemu energetycznego.
Rozwiązaniem tego problemu byłoby uelastycznienie definicji klastra energetycznego, która nie powinna koncentrować się na strukturze uczestników i zasadach zarządzania, ale przede wszystkim określać, jakie minimum potrzeb lokalnych i potrzeb systemowych ma taki konglomerat współdziałających ze sobą podmiotów (bez precyzowania jakie to podmioty mają być) zaspokajać, aby móc korzystać z rozwiązań prawno-systemowych przypisanych „klastrom energetycznym”.
Zdaniem PIGEOR, pierwszym krokiem rozwoju energetyki rozproszonej powinno być wprowadzenie możliwości sprzedaży bezpośredniej przez lokalnego wytwórcę energii do lokalnego odbiorcy, z uwzględnieniem niskiej opłaty dystrybucyjnej. Byłaby to swoista faza „przedklastrowa”. Taki mechanizm wyzwoliłby lokalne inicjatywy optymalizujące pracę istniejących instalacji po obu stronach i prowadziłby w perspektywie do tworzenia klastrów na bazie istniejących systemów i umów o sprzedaży bezpośredniej.
Natomiast proces budowania klastrów na szeroką skalę należy przygotować systemowo poprzez wypracowanie i przyjęcie podstawowych założeń dotyczących ich docelowego funkcjonowania, które mogą być także sukcesywnie testowane w projektach pilotażowych. Ze względu na wagę przedsięwzięcia, jak również brak stabilności i przewidywalności przepisów w branży, gdzie działania i inwestycje planuje się na dziesięciolecia, niezbędne jest przyjęcie założeń dalszego rozwoju energetyki w konsensusie ponadpartyjnym.
Rozumiejąc wagę zagadnienia i konieczność pilnych działań, PIGEOR proponuje przyjąć następujące założenia rozwoju klastrów w Polsce, które powinny stać się podstawą do wypracowania docelowej koncepcji rozwoju klastrów w Polsce:
Umocowanie klastra energii w dokumentach strategicznych: Strategii Odpowiedzialnego Rozwoju i Polityce Energetycznej Polski. Rozwój energetyki rozproszonej wymaga wprowadzenia stabilnego i przewidywalnego systemu prawno-ekonomicznego, który zachęcałby inwestorów i samorządy do angażowania się w przebudowę energetyki w kraju oraz gwarantował stabilność warunków prawnych. Nadanie klastrowi energii wagi poprzez jednoznaczne i zdecydowane wskazanie w SOR i polityce energetycznej tego kierunku transformacji zapewniłoby siłę sprawczą rozwoju endogenicznego w skali gminy, powiatu, w szczególności na obszarach wiejskich, ale także w miastach:
a. Koncentracja na wykorzystaniu zasobów lokalnych i pobudzeniu innowacyjności lokalnej (w tendencji budowa w klastrach energii mono rynków energii elektrycznej OZE).
b. Włączenie klastrów energii, z wysokim priorytetem, w obszar finansowania rozwoju innowacyjnego (pasywizacja budownictwa, elektryfikacja ciepłownictwa, elektryfikacja transportu, reelektryfikacja OZE, cyfryzacja), przede wszystkim jednak w obszar mechanizmów podatkowych pobudzających rozwój innowacji.
c. Gwarancja stabilnych warunków pobudzająca prywatny kapitał, który po złych doświadczeniach inwestowania w OZE, szczególnie w źródła wiatrowe, nieufnie podchodzi do angażowania się w obszary gospodarki regulowane przez państwo.
d. Wykorzystanie klastrów do procesu budowania bezpieczeństwa energetycznego, rozumianego jako zapewnienie ciągłości dostaw energii elektrycznej do odbiorców końcowych, poprzez wykorzystanie energetyki rozproszonej (jednostki wytwórcze nie będące centralnie dysponowanymi), instalacji magazynowania energii oraz mechanizmów zarządzania stroną popytową,
e. Optymalizacja kosztów dostaw energii elektrycznej do odbiorców, z uwzględnieniem problematyki negatywnych skutków ekonomicznych okresowych ograniczeń dostaw wprowadzanych w trybie planowym i awaryjnym.
Usytuowanie klastra energii w strategii Ministerstwa Energii. Ustanowienie priorytetu dla rozwoju energetyki rozproszonej realizowanej przez niezależnych inwestorów i prosumentów (z segmentu ludnościowego, samorządowego, MSP, a także z „małego” przemysłu, zasilanego z sieci SN). Umożliwienie transformacji efektu skali (realizowanego przez energetykę WEK) na rynku energii elektrycznej w efekt łańcucha wartości (efekt nowych usług energetycznych) na rynkach klastrowych.
W szczególności:
a. powiązanie (selektywne) klastrów energii z ochroną – w skali gminy, powiatu – bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej (w tym w stanach kryzysowych);
b. rola klastrów w likwidacji niskiej emisji (smogu);
c. umożliwienie selektywnej komunalizacji sieci rozdzielczej SN/nN na potrzeby klastrów energii.
Nowe usytuowanie klastrów energii w systemie regulacji realizowanym przez URE:
a. stopniowe ograniczenie roli URE w zakresie cenotwórstwa taryfowego na rzecz zapobiegania nieuczciwym praktykom biznesowym, w szczególności po stronie operatora OSD;
b. budowa zasad rynkowych obowiązujących w klastrze energii zgodnie z regulacjami Pakietu Zimowego, docelowo likwidacja systemu taryfowania.
Restrukturyzacja i modernizacja systemu operatorskiego OSD, przebudowa opłaty systemowo-sieciowej, docelowo wprowadzenie net meteringu. Wprowadzenie zasady taryfowania usługi dystrybucyjnej, preferującej źródła zlokalizowane bliżej odbiorcy, jak pierwszy krok do restrukturyzacji pozwalający na organiczny rozwój pierwszych klastrów energii. Jednocześnie rozpoczęcie systematycznej restrukturyzacji systemu poprzez wydzielenie w strukturze operatorów OSD kompetencji (departamentów) realizujących nowe funkcje/zadania w obszarze integracji rozwiązań bilansowo-regulacyjnych, obejmujących:
a. prosumenckie zdolności bilansująco-regulacyjne (w tym selfdispatching)
b. inwestycje w zasoby bilansująco-regulacyjne u niezależnych inwestorów (w szczególności skojarzone z własnymi źródłami wytwórczymi oraz własną infrastrukturą operatorską OHT, a także skojarzone – poprzez leasing, outsorcing i inne modele biznesowe – z infrastrukturą prosumencką).
Nowe funkcje/zadania utworzonych departamentów OSD obejmują:
a. cyfryzację sieci SN/nN i jej wyposażenie w sterujące układy energoelektroniczne zapewniające stopniową alokację zasobów regulacyjno-bilansujących na stronę infrastruktury technicznej obejmującej sieci SN/nN, zasoby prosumenckie i zasoby niezależnych inwestorów,
b. zapewnienie publicznej (przez Internet) obserwowalności infrastruktury sieciowej SN/nN, w szczególności profili obciążenia elektrycznego w węzłach sieciowych SN/nN oraz w GPZ-tach (w stacjach 110 kV/SN), ale także wyników analiz, o których mowa w pp. c do f) – podstawa: koncesja i inne – właściwe tematycznie – regulacje,
c. wyznaczanie węzłowych kosztów krańcowych długoterminowych (inwestycyjnych) w węzłach sieci SN/nN (ranking inwestycji wytwórczo-zasobnikowych w tych węzłach z uwzględnieniem rzeczywistej kondycji technicznej sieci, w szczególności rzeczywistych wskaźników SAIDI/SAIFI, ale także stopnia jej zamortyzowania),
d. odpowiedzialność za efektywną substytucję (zgodną z zasadą kosztów unikniętych) inwestycji sieciowych klastrowymi inwestycjami i działaniami selfdispatchingowymi (obejmującymi inwestycje niezależnych inwestorów w źródła wytwórcze i w zasoby regulacyjno-bilansujące, a także prosumenckie autoinwestycje i selfdispatching) w planach rozwojowych operatora OSD,
e. odpowiedzialność za analizy stanowiące podstawę kalibrowania net meteringu w osłonie wirtualnej klastra energii na potrzeby rozporządzeń ME (opracowywanie propozycji tablic dynamicznych, czyli zmieniających się co parę lat, wartości współczynników net meteringu dla poszczególnych osłon kontrolnych, dla poszczególnych technologii, dla różnych czasów rozliczeniowych); alternatywnie, przedstawianie urzędowi URE taryf współczynników net meteringu do zatwierdzania w trybie ogólnych regulacji taryfowych),
f. odpowiedzialność, łącznie z operatorem OSP, za wyznaczanie cen krańcowych długookresowych (inwestycyjnych) na osłonie kontrolnej przecinającej pola liniowe w GPZ-ach (cen obejmujących energię elektryczną łącznie z opłatą systemowo-sieciową za użytkowanie systemu NN/110 kV).
Operator Handlowo- Techniczny. Docelowo usytuowanie operatora OHT (w strukturze koordynatora klastra energii). Określenie wymagań koncesyjnych dla operatora OHT w klastrze energii (w szczególności w zakresie bilansowania energii i regulacji mocy w klastrze energii) i umożliwienie stopniowego przejmowania kompetencji od OSD (w zakresie usług dla członków klastrów).
Operator Informacji Pomiarowych (OIP). Określenie zadań i wymagań koncesyjnych dla niezależnego operatora pomiarowego obsługującego klastry energii oraz funkcjonującego na obszarze kraju i umożliwienie stopniowego przejęcia kompetencji od OSD przez OIP (w zakresie zarządzania infrastrukturą pomiarową).
Aukcje klastrowe. Nadanie aukcjom klastrowym najwyższego priorytetu na rynku energii elektrycznej. Zobowiązanie operatorów OSD (poprzez wykorzystanie właściwych departamentów, p. 4) do opracowywania projektów SIWZ-ów na potrzeby kolejnych aukcji klastrowych uwzgledniających stan sieci SN/nN (węzłowe koszty krańcowe długoterminowe); uwzględnienie w SIWZ-ach struktury źródeł wytwórczych oraz wymaganych zdolności regulacyjno-bilansujących (w tym wyposażenia w zasobniki: elektryczne i inne).