Stanowisko PIGEOR do projektu rozporządzenia ws. zmiany wielkości udziału ilościowego sumy energii elektrycznej wynikającej z umorzonych świadectw pochodzenia w latach 2024-2026

Polska Izba Gospodarcza Energetyki Odnawialnej i Rozproszonej z ogromnym niepokojem zapoznała się z projektem rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska, zakładającego drastyczną redukcję obowiązku umarzania świadectw pochodzenia. Byłoby to niezwykle szkodliwe, wręcz dewastujące uderzenie w funkcjonowanie jednego z podstawowych systemów wsparcia dla inwestorów z branży odnawialnych źródeł energii, obejmującego większość instalacji oze (z wyłączeniem fotowoltaika), które aktualnie działają w Krajowym Systemie Elektroenergetycznym i kolejna w ostatnich miesiącach próba pogorszenia ekonomicznych podstaw funkcjonowania tej branży, ignorująca pierwotne zasady przyjęte przy ustanawianiu tego systemu wsparcia.

Wyrażamy stanowczy sprzeciw wobec zaproponowanych zmian, które naszym zdaniem, są niezgodne z długoterminowymi celami rozwoju odnawialnych źródeł energii, gdyż podważają elementarne zaufanie inwestorów do Państwa! Po raz kolejny przekonują się, że werbalne deklaracje poprawy warunków funkcjonowania branży to w większości puste obietnice (vide m.in: ustawa antywiatrakowa, gdzie nie dotrzymano wcześniejszych uzgodnień z branżą, administracyjne redukowanie przychodów operatorów oze w skali niespotykanej w innych krajach, zmiany w systemie planowania przestrzennego dodatkowo hamujące rozwój oze). W tej sytuacji opracowywanie jakichkolwiek długookresowych modeli finansowych obarczone jest nieakceptowalnym ryzykiem i to nie z powodu obiektywnych uwarunkowań, co w analizach biznesowych jest zawsze brane pod uwagę, tylko ze względu na niemożliwe do przewidzenia i absolutnie trudne zrozumienia wrogie nastawienie rządzących do przedsiębiorców, którzy podjęli, czy planują podjąć realny wysiłek inwestycyjny przyczyniając się tym samym walnie do realizacji przez Państwo deklarowanych celów rozwoju tej branży. W szczególności, planowane drastyczne obniżenie poziomu obowiązku umorzenia przyniosłoby następujące, poważne konsekwencje systemowe:

1. Zahamowanie procesu redukcji nadmiarowego wolumenu certyfikatów: Z informacji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki oraz Towarowej Giełdy Energii wynika, że w ostatnich latach wystąpił korzystny trend redukcji tzw. nadpodaży certyfikatów, co przyczyniło się do stabilizacji ich ceny. Jednak, w przypadku przyjęcia zaproponowanych zmian poziomu obowiązku umorzenia proces ten zostanie zatrzymany. Taka sytuacja nie tylko wpływa negatywnie na wartość certyfikatów, ale również tworzy niestabilność na rynku i utrudnia przewidywalność dla inwestorów. 

2.  Ryzyko wzrostu nadpodaży certyfikatów: Jeżeli podaż i popyt na certyfikaty nie zostanie prawidłowo zbilansowany, a z uzasadnienia do projektu Rozporządzenia to nie wynika, proponowane zmiany pogłębią problem systemowej nadpodaży certyfikatów, z którym borykamy się od ponad dekady. Efektem może być kolejne obniżenie cen certyfikatów, a w konsekwencji spadek rentowności projektów korzystających ze wsparcia i problemy z obsługą zobowiązań kredytowych, których koszty w związku z wysoką inflacją dramatycznie wzrosły.

3. Ryzyko dla inwestorów  ze względu na ograniczenie popytu: Projekt rozporządzenia niesie ze sobą perspektywę, że istotna część inwestorów OZE zostanie z dużymi wolumenami certyfikatów, które stają się bezwartościowe. W konsekwencji, popyt na te certyfikaty może całkowicie zaniknąć w perspektywie lat 2031 – 2032. Realne stałoby się ryzyko, że po zamknięciu systemu pozostanie w nim istotna pula certyfikatów (równa co najmniej wolumenowi rocznej produkcji), które nie znajdą żadnego nabywcy. To skrajnie niekorzystne dla wszystkich zaangażowanych strony i dodatkowo zagraża stabilności sektora OZE.

Wprowadzenie proponowanych zmian będzie miało zatem negatywne skutki, zarówno dla cen świadectw pochodzenia na rynku, jak i dla operatorów instalacji OZE, którzy korzystają ze wsparcia w systemie certyfikatów, jednak nie w dalekiej przyszłości, ale już teraz, gdyż rozchwiany rynek natychmiast zareaguje (już zareagował) na tak negatywne sygnały i antycypując możliwe ryzyka przełoży je na spadek cen certyfikatów. W konsekwencji, operatorzy oze nie otrzymają należytego wsparcia finansowego, co stawia ich w trudnej sytuacji, podobnie jak miało to miejsce w okresie między 2013 a 2019 rokiem. Szczególnie dotknięci tym problemem będą inwestorzy, którzy zrealizowali swoje projekty w latach 2014-2016 (około 3000 MW mocy co stanowi prawie 40% całkowitej mocy instalacji OZE objętych tym systemem wsparcia), i którzy mają prawo oczekiwać długotrwałego i stabilnego wsparcia na odpowiednim poziomie przez kolejne 7-9 lat.

W długofalowym interesie Państwa leży unikanie takiej doraźności i ważenie kosztów/korzyści podejmowanych działań, w tym zwłaszcza działań regulacyjnych, zwłaszcza, że trudno dostrzec jakieś liczące się w skali gospodarki korzyści, które taki krok by uzasadniały.

Pragniemy podkreślić, że przypisanie w 2005 r. wartości majątkowej świadectwom pochodzenia i ustalenie reguły, iż kwoty przychodów ze sprzedaży praw majątkowych nie mogą przekroczyć określonego poziomu (opłata zastępcza) było racjonalnym działaniem, które zaowocowało dynamicznym rozwojem inwestycji OZE, nie tylko w obszarze lądowej energetyki wiatrowej. W okresie dekady powstało prawie 6000 MW nowych mocy OZE.

Konstruując te zasady przyjęto, że wpływy ze sprzedaży świadectw pochodzenia powinny były pozwalać na utrzymanie rentowności inwestycji. Należy w związku z tym pamiętać, że budowane z uwzględnieniem tych reguł modele finansowe zakładały stabilność tych przychodów w 15-letnim okresie wsparcia na określonym poziomie, z reguły nieco poniżej opłaty zastępczej,

Modele te uległy całkowitemu załamaniu, gdy w latach 2013-2017 ceny zielonych certyfikatów na Towarowej Giełdzie Energii spadły do bardzo niskich poziomów, nawet do 20 zł, co było wartością niższą od podatku od nieruchomości, jakie obciążał w tym czasie każdą MWh wytworzoną w turbinach wiatrowych (branża wiatrowa była głównym beneficjentem tego systemu). Państwo nie uznało jednak wtedy za stosowne podejmowania radykalnych działań interwencyjnych zostawiając inwestorów samym sobie.

Dopiero rok 2020 przyniósł w tym zakresie zauważalną poprawę sytuacji – ceny certyfikatów osiągnęły poziom, który w większości modeli inwestorskich stanowił granicę rentowności. Trudno jest jednoznacznie wskazać czynniki, które spowodowały tą poprawę, niemniej jednak można założyć, że istotne znaczenie miała stabilizacja polityki Państwa w tym zakresie. W szczególności decyzje dotyczące lat 2019-2021, podnoszące ten wskaźnik do ustawowej granicy, mogły przyczynić się do co najmniej zahamowania trendu wzrostowego, a jak czas pokazał nawet do zauważalnego spadku poziomu tzw. nadpodaży świadectw pochodzenia, wygenerowanej przez zaniechania Państwa w latach 2009-2015.

W uzasadnieniu do projektu aktorzy stwierdzają, że działania regulacyjne zapoczątkowane w 2019 r. doprowadziły nie tylko do ograniczenia nadpodaży zielonych certyfikatów, ale również spowodowały znaczący spadek liczby aktywnych świadectw pochodzenia na kontach uczestników systemu, oceniając wg stanu na koniec 2022 r. w porównaniu do stanu na koniec 2019 r.

Po części jest to prawda, nadpodaż certyfikatów (poziom niezbilansowania rozumiany jako skumulowana różnica pomiędzy wolumenem certyfikatów wydawanych za produkcję w kolejnych latach, a wolumenem realnych umorzeń za te same lata)  została zredukowana z poziomu ca. 22,2 TWh w 2019 r, do poziomu ca. 15,3 wg stanu na koniec 2022 r.

Analiza przyczyn tego stanu rzeczy jest jednak utrudniona, gdyż po 2016r. znacząco spadła dostępność danych systemowych. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki ograniczył istotnie zarówno częstotliwość jak i zakres publikowanych informacji o systemie zielonych certyfikatów, w związku z czym ostatnie konkretne dane pozwalają na zbilansowanie stanu systemu zielonych certyfikatów na koniec roku 2021. Lata następne można analizować tylko na podstawie danych cząstkowych i ich estymacji.

Wynik bilansowy oszacowany na podstawie corocznych sprawozdań Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki jest zbieżny z bilansem podawanym w Rejestrze Świadectw Pochodzenia prowadzonym przez Towarową Giełdę Energii. Na koniec czerwca 2023 roku wolumen nieumorzonych certyfikatów wynosił 14,034 TWh, podczas wolumen tych certyfikatów wydanych od początku istnienia systemu wyniósł ca 270,3 TWh, a wolumen umorzeń ca 256,3 TWh. Na koniec grudnia 2022 r. różnica ta była jeszcze wyższa i przekraczała 19 TWh. Do końca czerwca zostało umorzonych około 14 TWh, z czego większość (ok. 10 TWh) to zapewne umorzenia za rok 2022. Oznaczałoby to, że wolumen umorzeń za rok 2022 był już nieco niższy w porównaniu z rokiem 2021.

Równocześnie już w 2021 r zarysował się spadek podaży certyfikatów, wywołany wieloma czynnikami, ale jak się wdaje głównie rozpoczęciem procesu „wychodzenia z systemu” dla których po 1 października 2020 r skończył się 15-letni okres wsparcia. Dotyczy to w szczególności kilkuset MW mocy w instalacjach biomasowych i wiatrowych. Wyłączenia te w latach 2024-2026 obejmą kolejne 1400 MW (wobec 8400 MW korzystających z systemu ZC, ale bez instalacji współspalania), które funkcjonowały w systemie. Oznacza to spadek podaży certyfikatów rzędu 5-8% rocznie, co uzasadniałoby redukcję poziomu obowiązku umorzenia o nie więcej niż 1 punkt procentowy rocznie w ciągu najbliższych 4-5 lat, a nie tak drastyczną, jak proponowane zmiany.

Nadpodaż świadectw pochodzenia ma skutek tych zjawisk, zauważalnie, o ok. 40%, spadła w porównaniu do jej apogeum 2018 roku (23,4 TWh). Mimo to, nadpodaż nadal istnieje, a jej wpływ na stabilność systemu, a tym samym na stabilność cen certyfikatów zależy przede wszystkim od 2 obiektywnych i stosunkowo łatwych do policzenia, po uzyskaniu pełnego dostępu do danych systemowych, czynników:

1.      W jakiej proporcji do obowiązku umorzenia pozostaje poziom „nadpodaży” połączony z wolumenem certyfikatów przewidywanych do wydania za produkcję w danym roku?

2.      Jaka jest perspektywa umorzenia do 2031 roku wszystkich już wydanych i przewidywanych do wydania w następnych latach certyfikatów?

W sytuacji, w której aktualny poziom nadpodaży przewyższyłby poziom obowiązku umorzenia już na rok następny, a taki skutek przyniosłaby zapewne proponowana zmiana poziomu obowiązku umorzenia, reakcja rynku jest bardzo łatwa do przewidzenia – ceny certyfikatów ulegną kolejnemu załamaniu. Czy taka jest rzeczywista intencja Ministerstwa, a jeżeli tak, to czemu to miałoby służyć?

Pragniemy zwrócić uwagę, że jeśli przyjąć proponowany przez Ministerstwo poziom obowiązku umorzenia wynoszący 11%, to przy założeniu opartym na analizie danych z 2021 r, iż baza do obliczania łącznego wolumenu wynosi 128 TWh w skali roku, to realny roczny wolumen umorzeń (14 TWh) byłby zauważalnie niższy niż nadpodaż certyfikatów, która wystąpiła na koniec roku 2022, przy podaży certyfikatów rzędu 16,5-17 TWh (oszacowanie uwzględniające spadek mocy objętych wsparciem). Oznaczałoby to nie tylko brak możliwości redukcji tej nadwyżki, ale jej bardzo szybki, ponowny wzrost!

Pragniemy podkreślić, że istotne jest, aby spadek poziomu obowiązku umorzenia był tak skonstruowany, aby uwzględniał bieżącą podaż certyfikatów oraz w odpowiednim stopniu redukował nadmiarową ilość. Poprzez odpowiednie zrównoważenie systemu, wszystkie certyfikaty będą miały możliwość znalezienia nabywców, unikając nadmiernej kumulacji certyfikatów, które nie znajdą zainteresowanych kupujących. Taki zrównoważony system funkcjonowania pozwoli na płynne działanie bez negatywnych konsekwencji dla końcowych odbiorców energii (gospodarstw domowych) oraz zapewni optymalne warunki dla wszystkich uczestników rynku.

W związku z powyższym, apelujemy o rozważne i proporcjonalne podejście do proponowanych zmian w systemie wsparcia dla inwestorów OZE. Proponowana drastyczna redukcja poziomu obowiązku umorzenia może spowodować brak równowagi na rynku certyfikatów oraz negatywne skutki dla inwestorów i stabilności sektora OZE.

Przy dotychczasowej polityce ustalania poziomu obowiązku umorzenia na zbliżonym poziomie do wolumenu corocznie wydawanych certyfikatów, można dostrzec pewną względną równowagę, która przyczyniła się nawet do stabilizacji lub niewielkiego wzrostu cen certyfikatów na giełdzie. Jednakże, warto zauważyć, że te ceny wciąż są znacznie niższe niż w latach 2005-2011 (o 15-20%), a wolumen sprzedaży na rynku sesyjnym stanowi jedynie niewielką część wszystkich transakcji rejestrowanych na TGE w 2021 roku. Proponowane zmiany mogą uniemożliwić inwestorom rekompensatę tych strat, co może budzić wątpliwości co do stabilności i atrakcyjności polskiego rynku odnawialnych źródeł energii. Ponadto, stanowią one zagrożenie dla praw nabytych inwestorów, którzy inwestowali w dobrej wierze, licząc na stabilność warunków funkcjonowania swoich instalacji. W przypadku pogorszenia się tych warunków, inwestorzy mogą skierować sprawę do międzynarodowego arbitrażu, co już miało miejsce w przeszłości. W obliczu potrzeby przyspieszenia procesu transformacji energetycznej i jak najbardziej efektywnego wykorzystania krajowego potencjału odnawialnych źródeł energii, istotne jest, aby nasz wizerunek był zupełnie przeciwny temu, co zostało wymienione powyżej.

Jednocześnie pragniemy podkreślić, że drastyczne obniżenie poziomu obowiązku umorzenia certyfikatów w połączeniu z ustawą o ograniczeniach cen maksymalnych tworzy niekorzystne warunki dla rozwoju odnawialnych źródeł energii. Ta negatywna kumulacja regulacji może znacznie utrudnić inwestycje w sektorze OZE, wpływając na trwałe skutki dla inwestorów oraz odbiorców końcowych. Wprowadzenie takich regulacji może ograniczyć możliwość inwestowania w nowe projekty OZE, co w konsekwencji zahamuje rozwój sektora i opóźni osiągnięcie celów transformacji energetycznej. Dlatego istotne jest znalezienie równowagi między regulacjami a wsparciem dla OZE, aby zapewnić stabilność i zachęcić do inwestycji w zrównoważone źródła energii.

W związku z powyższym, PIGEOR zwrócił się z apelem do Ministra Klimatu i Środowiska o skrupulatne rozważenie przedstawionych argumentów oraz ponowne przemyślenie proponowanych zmian. Zachęciliśmy do poszukiwania rozwiązań, które będą sprzyjać stabilnemu rozwojowi sektora OZE, utrzymaniu równowagi na rynku certyfikatów oraz osiągnięciu naszych wspólnych celów dotyczących ochrony środowiska i transformacji energetycznej.

świadectwa pochodzeniaodnawialne źródła energiiozePIGEORnadpodaż certyfikatówinwestycje ozeoze Polska