Stanowisko Izby do projektu rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie ceny referencyjnej w 2016 r.

Projekt Rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie cen referencyjnych w aukcjach OZE na 2016 r. przygotowano wykonując jedną z dyspozycji regulacyjnych zawartych w ustawie o odnawialnych źródłach energii (ustawa OZE). Warto więc przypomnieć, że ustawa OZE transponować ma do prawa krajowego Dyrektywę 28/2009/WE w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Co za tym idzie zarówno przepisy ustawy, jak i rozporządzeń wykonawczych powinny tworzyć zachętę dla przedsiębiorców do inwestowania w energetykę odnawialną. Trudno się jednak oprzeć wrażeniu, że intencje prawodawców odzwierciedlające się w tych dokumentach są całkowicie inne.

Zapisy samej ustawy budziły i nadal budzą wielorakie zastrzeżenia niejednokrotnie artykułowane przez PIGEOR i inne organizacje pozarządowe zainteresowane zmianą krajowego miksu energetycznego. Jednym z ważniejszych zarzutów, obok nadmiernej restrykcyjności, nieelastyczności i zbiurokratyzowania systemu wsparcia, był brak określenia w ustawie tempa i preferowanych kierunków rozwoju sektora OZE w perspektywie co najmniej kilkuletniej.

Dotyczy to w szczególności mechanizmu ustalania cen referencyjnych, które będą główną przesłanką decyzji inwestorów o ewentualnym uczestnictwie w systemie aukcyjnym, bądź o ostatecznym wycofaniu się z tej branży. Najpoważniejszą jego wadą jest przyjęcie zasady, że ceny referencyjne mają być ustalane co roku przez Ministerstwo Gospodarki, chociaż proces przygotowania inwestycji trwa kilka lat. Jednocześnie proces ten ma charakter nietransparentny i arbitralny, co dobitnie potwierdza zarówno treść samego rozporządzenia, jak i dołączone do niego uzasadnienie. Wystarczy je porównać z ocenami skutków regulacji kolejnych projektów ustawy o odnawialnych źródłach energii z lata 2011-2013 aby zauważyć, jak dowolnie kształtuje się relacje pomiędzy poszczególnymi rodzajami źródeł OZE. Na uwagę zasługuje w szczególności aprecjacja wysokości wsparcia dla źródeł biomasowych, które jeszcze w 2011 r wskazywano jako co najmniej konkurencyjne, albo nawet tańsze niż lądowa energetyka wiatrowa, a w projekcie rozporządzenia proponuje się dziś ceny o co najmniej 7,5-13% wyższe niż dla turbin wiatrowych o mocy >1 MW (propozycja cenowa dla mocy poniżej 1 MW nie może być traktowana poważnie, gdyż na rynku nie ma już w praktyce nowych efektywnych kosztowo jednostek wytwórczych o mocy rzędu kilkuset kW, a mikrowiatraki i małe wiatraki przydomowe powinny być całkowicie odmiennie traktowane, jako elementy hybrydowych instalacji prosumenckich, które z założenia nie będą startować w aukcjach.

Przedsiębiorcy prowadzący prace przygotowawcze często przez kilka lat nie mają w tej sytuacji żadnych wskazówek jakiej wysokości cen mogą oczekiwać kiedy będą gotowi do startu w aukcji. Daje to wyraźny sygnał, że Państwo nie jest zainteresowane zachęcaniem niezależnych inwestorów do długofalowego planowania w tym zakresie, tworząc wyraźną nierównowagę w dostępie do kluczowych informacji gospodarczych, ograniczając transparentność i zachęcając do działań spekulacyjnych. Doprowadzić to może do załamania się aktywności inwestycyjnej w tym sektorze, a tym samym do powiększania luki jak już dziś charakteryzuje polską elektroenergetykę w stosunku do najszybciej rozwijających i najnowocześniejszych gospodarek światowych.

W odniesieniu do propozycji cen referencyjnych zawartych w projekcie rozporządzenia przedstawionym przez Ministerstwo Gospodarki do konsultacji społecznych, należy stwierdzić, że dla większości podsektorów OZE nie stanowić one będą bodźca zachęcającego do dalszego rozwoju, a w niektórych przypadkach (np. gaz wysypiskowy, mała energetyka wodna) mają one charakter wręcz zniechęcający, żeby nie powiedzieć dyskryminujący. Wskaźniki LCOE przedstawiane w tym zakresie przez niezależnych do MG ekspertów znacznie różnią się (in plus) od propozycji Ministerstwa.

Nie jest przy tym znany model wyznaczania ceny krańcowej dla poszczególnych technologii. Z treści uzasadnienia można jedynie wnioskować, że przyjęto bardzo restrykcyjną metodologię, zakładając, z całkowicie niewiadomych i niejasnych powodów, że przedsiębiorcy będą zainteresowani realizacją inwestycji na granicy opłacanej stopy zwrotu, a nawet poniżej niej.

Potwierdza to informacja podana w uzasadnieniu, że do obliczeń maksymalnego oczekiwanego poziomu ceny dla poszczególnych branż przyjęto realną stopę dyskontową w wysokości 5%. Pamiętając, że jest to wartość maksymalna, jaką zdaniem autorów wyliczenia inwestor ma prawo osiągnąć na bardzo dobrym projekcie, trudno te propozycje cenowe uznać za zachęcające. W przeważającej większości przypadków koszty realizacji, a także koszty eksploatacji nowych obiektów będą istotnie wyższe niż to przyjęto w uzasadnieniu, a ponadto sama istota systemu aukcyjnego zakłada, że oferty na ceny maksymalne nie mają szans na wygraną. Wątpliwości budzą również wyliczenia nakładów inwestycyjnych, jakie należałoby ponieść nie tylko na realizację projektów, ale także w ich trakcie (przykładowo po 7 latach eksploatacji konieczna jest wymiana, bądź generalny remont silnika biogazowego, podobnie jest w przypadku bloków biomasowych, a utrzymanie w sprawności piętrzących urządzeń hydrotechnicznych również wymaga znacznych nakładów). Oznacza to, iż Ministerstwo oczekuje, iż inwestorzy-filantropii będą składać oferty cenowe nie gwarantujące nawet minimalnej rentowności projektów, a tym samym nie gwarantujące ich oczekiwanej trwałości.

Normalna stopa dyskontowa stosowana przez przedsiębiorstwa w tego rodzaju projektach inwestycyjnych wynosi co najmniej 10%. Przyjęcie niższej wartości z zasady oznacza brak rentowności przedsięwzięcia, do którego ma zachęcać system wsparcia. Można przy tym domniemywać, że tak niska wartość została przyjęta przez MG w celu uniknięcia konieczności procesu notyfikacji w Komisji Europejskiej, w trakcie którego mogłoby się okazać, że Komisja ma zasadniczo inne opinie na temat wynikowej intensywności wsparcia dla poszczególnych sektorów.

W konsekwencji przyjęcia niskiej stopy dyskontowej, obliczone ceny referencyjne są także niskie i nie będą stanowiły zachęty dla przedsiębiorców, którzy bez wysiłku mogliby uzyskać podobny efekt z lokaty bankowej, bez angażowania się w trudny proces inwestycyjny, pełen biurokratycznych przeszkód i wysokich kar. Utrwali to odwrót od sektora OZE tych niepublicznych przedsiębiorców, którzy już obecnie działając w branży ponoszą straty w związku z destrukcją systemu zielonych certyfikatów, który praktycznie się załamał przy całkowitej bierności władzy ustawodawczej i wykonawczej. Rząd i Sejm pomimo świadomości w jak dramatycznej sytuacji znalazła się większość wytwórców OZE i mimo licznych deklaracji, że coś w tej kwestii zostanie zrobione, przyjął w ustawie o OZE zapisy, które być może przyniosą pozytywne wyniki, ale nie wcześniej niż w 2020 roku. Przedsiębiorcy, których projekty stały się w związku z tym nierentowne nie będą w stanie kontynuować działalności przez tak długi czas, a nowi nie będą zainteresowani podejmowaniem działalności w tej branży. Na marginesie warto wskazać, że stworzona w ustawie opcja przechodzenia z systemu zielonych certyfikatów do systemu aukcyjnego to iluzja, z której skorzystać będzie mogło nie więcej niż 2% już zainstalowanych mocy OZE.

O dyskryminacyjnym charakterze rozporządzenia świadczy m.in. zaskakująco niska cena dla biogazowni wykorzystujących biogaz ze składowisk, niższa o połowę od pozostałych źródeł. Równie zaskakująca jest propozycja cenowa dla morskich elektrowni wiatrowych, które zgodnie z projektem Narodowego Programu Rozwoju Gospodarki Niskoemisyjnej mają stanowić priorytetowe źródło energii z OZE w Polsce. Trudno oprzeć się wrażeniu, że również w tym sektorze usiłuje się zniechęcić do działania przedsiębiorców niepublicznych.

Tym samym cały system mający stymulować rozwój energetyki OZE spali na panewce, a wsparcie nie pomoże ani w budowaniu stabilnego sektora przemysłu energetycznego, ani w zwiększeniu potencjału OZE w Polsce. Podobne były doświadczenia z realizacji programu dróg, gdzie przyjmowano bardzo zaniżone oczekiwania cenowe, w wyniku czego poważne straty poniosły małe i średnie polskie przedsiębiorstwa z branży budowlanej.

Z przedstawionych cen referencyjnych znacznie wyróżnia się proponowana cena dla instalacji wykorzystujących biomasę spalaną w dedykowanej instalacji spalania biomasę lub w układach hybrydowych, która jest nieco tylko niższa niż dla instalacji biogazowych. Z dotychczasowej argumentacji Ministerstwa Gospodarki wynikało, że jest to najtańsza technologia, która MG nazywa odnawialną, więc zaskakuje zaproponowana wysokość. Dodatkowo jest to jedyna technologia, w której znaczna część surowca jest sprowadzana zza granicy.

Ministerstwo Gospodarki wyraźnie wskazało swoje preferencje dotyczące rozwoju energetyki odnawialnej w Polsce, przynajmniej w roku 2016, bo należy pamiętać, że w kolejnych latach sytuacja może wyglądać diametralnie inaczej. MG stawia na nowe instalacje biomasowe (czyli nic nowego), które mają dwie zalety, pierwszą, że należą przede wszystkim do państwowych koncernów energetycznych oraz drugą, że operują dużymi mocami kilkudziesięciu lub kilkuset MW i nie trzeba ich wielu do osiągnięcia celów UE na 2020r.

Polska Izba Gospodarcza Energetyki Odnawialnej i Rozproszonej wnosi o zmianę wysokości stopy dyskontowej z 5% do 10%, rewizję założeń CPAEX i OPEX i odpowiednią korektę cen referencyjnych.